Nguyên tắc quyết toán ngân sách nhà nước

Bởi Hồ Thị Ngọc Ánh - 04/08/2020
view 492
comment-forum-solid 0

Về quyết toán ngân sách nhà nước (NSNN), có nhiều nội dung và khía cạnh được quan tâm. Bài viết bàn đến một vấn đề quan trọng mà khi thực hiện quyết toán NSNN phải tuân thủ, đó là những nguyên tắc quyết toán NSNN. 

Bài viết được thực hiện bởi chuyên viên pháp lý Hồ Thị Ngọc Ánh - Công ty Luật TNHH Everest - Tổng đài (24/7): 1900 6198

Để một quyết toán NSNN đạt yêu cầu, giải quyết được các vấn đề đặt ra phải tuân thủ các nguyên tắc sau:

Nguyên tắc đầy đủ

Theo nguyên tắc này, tất cả các nghiệp vụ thu, chi đều phải hạch toán và quyết toán với NSNN. Ngoài các khoản thu chi cân đối ngân sách còn phải báo cáo kèm theo các khoản có liên quan chặt chẽ với NSNN như các quỹ bên cạnh quỹ NSNN (quỹ ngoài NSNN), chẳng hạn như quỹ dự trữ tài chính, quỹ bảo hiểm xã hội, quỹ hỗ trợ phát triển, quỹ hỗ trợ xuất khẩu... ngoài ra còn phải báo cáo kèm các khoản thuế miễn giảm, các khoản thu để lại chi... Đa số các nước quy định nội dung của quyết toán NSNN, các tài liệu báo cáo kèm quyết toán NSNN. Chẳng hạn như luật ngân sách của Cộng hoà Pháp quy định các tài liệu báo cáo kèm quyết toán gồm: tiến triển số thu của ngân sách chung; các bản phụ lục giải trình theo chương trình và theo khoản kinh phí được cấp; bản diễn giải số liệu thu, chi trong năm; báo cáo hàng năm về hiệu lực, hiệu quả của các khoản chi tiêu ngân sách cũng như chính sách ngân sách; giải trình về cán cân thanh toán của Chính phủ... Một số nước lại quy định phải báo cáo quyết toán ngân sách và tài sản như Cộng Hoà Liên bang Đức là một thí dụ.

Chúng ta có thể thấy rằng, đầy đủ là nguyên tắc quan trọng hàng đầu trong công tác quản lý NSNN. Quyết toán NSNN là một khâu của chu trình ngân sách do vậy cần phải tuân thủ nguyên tắc chung. Mặt khác, khi và chỉ khi quyết toán ngân sách thể hiện được đầy đủ các khía cạnh của năm ngân sách đã qua mới đảm bảo sức thuyết phục, trách nhiệm giải trình của Chính phủ, cơ quan quản lý ngân sách trong việc quản lý, sử dụng các nguồn lực của Quốc gia. Đòi hỏi các khoản thu, chi ngân sách cũng như các chính sách ngân sách của năm tài khóa đã qua phải được báo cáo, giải trình một cách đầy đủ với cơ quan dân cử - cơ quan đại diện cho người nộp thuế - kể cả tính tuân thủ, tính hiệu lực, hiệu quả các các chính sách.

Tính đầy đủ của quyết toán NSNN thể hiện trên hai giác độ:

Thứ nhất, về phạm vi của ngân sách, quyết toán NSNN phải bao quát được toàn bộ các khoản thu chi của NSNN, các quỹ có liên quan chặt chẽ với quỹ NSNN. Việc bao quát đầy đủ phạm vi này một mặt cung cấp đầy đủ thông tin cho cơ quan lập pháp biết được những diễn biến của ngân sách diễn ra trong năm. Mặt khác, qua việc phản ánh đầy đủ, đảm bảo hệ thống thông tin quản lý được minh bạch, tránh được các rủi ro tài khoá xảy ra, hạn chế được sự biến tướng của NSNN. Trong điều kiện nền kinh tế thị trường, xu hướng chung của Chính phủ là muốn sử dụng các quỹ ngoài ngân sách do các quỹ này tránh được những trình tự hết sức chặt chẽ của ngân sách. Thực hiện như vậy có tác dụng can thiệp một cách nhanh chóng vào nền kinh tế khi có những biến cố xảy ra. Tuy nhiên điều này lại làm cho phạm vi của NSNN có xu hướng bị thu hẹp dần và phản ánh không toàn diện chức năng can thiệp vào nền kinh tế của Chính phủ thông qua NSNN.

Thứ hai, về mức độ quyết toán không chỉ giải quyết được vấn đề số liệu mà còn phải giải trình đầy đủ về tính tuân thủ, tính kinh tế, hiệu lực, hiệu quả của ngân sách nhà nước. Báo cáo cũng phải đánh giá, giải trình về thực hiện chính sách ngân sách trong năm tài khoá. Những tác động của chính sách tài khoá trong năm đến nền kinh tế quốc dân. Một số nước khi xem xét phê chuẩn quyết toán còn chú ý xem xét, đánh giá các rủi ro tài khoá để có biện pháp đảm bảo an ninh tài chính quốc gia cho tầm trung và dài hạn.

Để thực hiện được nguyên tắc đầy đủ, yêu cầu trước hết với quyết toán NSNN là phải có quy định một cách rõ ràng đầy đủ mức độ, phạm vi ngân sách trong văn bản quy phạm pháp luật về ngân sách của mỗi quốc gia. Tuỳ từng quốc gia với trình độ quản lý ngân sách khác nhau mà các quy định về tính đầy đủ của ngân sách cũng khác nhau. Đa số các nước phát triển, có truyền thống quản lý ngân sách đều quy định rõ ràng các nguồn lực của nhà nước phải được báo cáo khi kết thúc năm tài khoá. Ngoài các khoản thu, chi của NSNN còn phải báo cáo các quỹ ngoài ngân sách, các tác động trực tiếp tới ngân sách kèm theo. Trong khi các nước đang phát triển, kém phát triển thường không quy định rõ phạm vi, mức độ của ngân sách, dẫn đến tính đầy đủ của ngân sách bị hạn chế.

Nguyên tắc thống nhất

Thực hiện theo nguyên tắc này có nghĩa là việc quyết toán NSNN phải đảm bảo thống nhất từ cơ sở đến cơ quan quản lý tài chính ngân sách. Thể hiện từ khâu hạch toán kế toán cho đến khi tổng hợp quyết toán, kiểm toán quyết toán NSNN. Thực hiện nguyên tắc này đòi hỏi trước hết sự thống nhất trong việc tổ chức hệ thống thông tin về ngân sách mà quan trọng nhất trong hệ thống kế toán ngân sách. Thông tin kế toán phải thống nhất từ kế toán đơn vị sử dụng ngân sách cho đến hệ thống quản lý quỹ ngân sách, kế toán của các cấp ngân sách. Ngoài ra, sự thống nhất thể hiện trong việc tổ chức quyết toán NSNN từ khâu hạch toán kế toán đến khâu lập quyết toán của đơn vị cơ sở, xét duyệt, thẩm định quyết toán, kiểm toán quyết toán, thẩm tra, phê chuẩn quyết toán NSNN. Các chỉ tiêu báo cáo quyết toán, nội dung báo cáo, hệ thống mẫu biểu quyết toán cũng phải có sự thống nhất từ đơn vị sử dụng ngân sách đến các cơ quan quản lý NSNN. Sự thống nhất còn được thể hiện qua nguyên tắc kế toán áp dụng trong kỳ hạch toán. Tránh việc trong một kỳ hạch toán áp dụng các nguyên tắc khác nhau. Ngoài ra cũng phải chú ý sự thống nhất giữa các kỳ để số liệu ngân sách có thể so sánh được với nhau giữa các kỳ phục vụ cho việc phân tích. Một vấn đề quan trọng là sự thống nhất giữa các chỉ tiêu quyết toán với các chỉ tiêu dự toán, đây là điều kiện đảm bảo sự so sánh giữa dự toán được Quốc hội quyết định với chỉ tiêu thực hiện trên cơ sở đó tìm nguyên nhân chênh lệch so với mức ngân sách được quyết định. Điều này cực kỳ quan trọng, nhất là việc đánh giá tính tuân thủ của các cơ quan sử dụng ngân sách.

Để có đáp án nhanh nhất trong lĩnh vực pháp luật nêu trên, gọi tổng đài tư vấn pháp luật (24/7): 1900 6198

Nguyên tắc cân đối

Theo nguyên tắc này yêu cầu các khoản thu chi, phải đảm bảo cân đối. Trường hợp bội chi phải có nguồn bù đắp và tuân thủ các điều kiện vay, trả theo quy định. Đây là nguyên tắc luôn luôn phải quan tâm không chỉ ở khâu quyết toán NSNN mà còn phải quán triệt trong suốt chu trình NSNN. Cụ thể là: ngay từ khâu lập dự toán NSNN phải đảm bảo sự cân đối giữa thu và chi; trong quá trình chấp hành ngân sách cũng thường xuyên phải chú ý tới việc thiết lập lại quan hệ cân đối thu, chi bằng các biện pháp hữu hiệu; quá trình quyết toán NSNN cũng phải chỉ rõ được các yếu tố đã giúp cho thu, chi NSNN cân đối được trong thời gian qua và những kinh nghiệm đã tích luỹ được trong điều hành cân đối NSNN.

Cân đối quyết toán NSNN còn thể hiện ở cân đối tổng thể trong nền kinh tế, đảm bảo các khoản thu huy động vào NSNN đủ để đáp ứng các khoản chi tiêu. Qua quyết toán NSNN có thể đánh giá tình trạng lạm thu hoặc tình trạng mất cấn đối với các khoản chi. Quán triệt nguyên tắc cân đối khi quyết toán NSNN còn phải chú ý đến mức huy động GDP vào NSNN. Trường hợp tỷ lệ huy động quá cao sẽ dẫn đến hạn chế đầu tư, giảm mức tiết kiệm của khu vực doanh nghiệp và khu vực tư nhân. Và điều này lại ảnh hưởng đến sự tăng trưởng của nền kinh tế. Ngoài ra sự cấn đối quyết toán còn thể hiện được sự cấn đối trong cơ cấu thu, chi. Phản ánh mức huy động của từng khoản thu và mức chi của từng lĩnh vực. Trường hợp có sự mất cấn đối giữa thu, chi, giữa các lĩnh vực đòi hỏi phải xác định được nguyên nhân.

Nguyên tắc rõ ràng, trung thực và chính xác

Rõ ràng về phương pháp tính toán xác định các khoản thu, chi. Rõ ràng về phương pháp tính toán xây dựng dự toán và quyết toán NSNN. Các số liệu thu, chi NSNN phải phản ánh theo đúng thực trạng về kinh tế, xã hội; theo đúng mức tiền đã thu nộp hoặc đầu tư và có đầy đủ các cơ sở chứng minh cho mỗi nghiệp vụ thu, chi thực tế phát sinh đó. Tất cả những yếu tố trên sẽ hợp thành sự rõ ràng, trung thực và chính xác của các nội dung có liên quan trong quản lý NSNN. Một khi tính rõ ràng, trung thực và chính xác của NSNN được thực hiện tốt, thì việc công khai NSNN mới có giá trị. Để quyết toán NSNN được rõ ràng, chính xác, trung thực ngoài việc lập báo cáo còn phải có cơ quan kiểm toán xác nhận mức độ trung thực, tin cậy của số liệu. Điều đó đòi hỏi mỗi quốc gia phải tổ chức một cơ quan kiểm toán độc lập với sự quản lý điều hành của Chính phủ để kiểm toán.

Nguyên tắc thường niên (hay nguyên tắc theo niên độ ngân sách)

Theo đó, các khoản thu, chi ngân sách phải hạch toán và quyết toán đúng niên độ ngân sách. Niên độ ngân sách nào quyết toán vào niên độ đó không đưa các khoản thu chi của niên độ ngân sách này quyết toán vào niên độ ngân sách khác. Các báo cáo quyết toán NSNN luôn được thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định và thường xác định là 1 năm (12 tháng). Kết thúc niên độ đòi hỏi Chính phủ phải chỉ đạo cơ quan quản lý ngân sách lập quyết toán, phục vụ cho việc kiểm toán, thẩm tra và phê chuẩn quyết toán. Mỗi niên độ ngân sách lập quyết riêng và không được lẫn lộn giữa các niên độ. Cơ quan quản lý ngân sách chịu trách nhiệm hướng dẫn lập quyết toán và xử lý các vấn đề phát sinh khi kết thúc niên độ ngân sách phục vụ cho việc lập quyết toán NSNN. Trường hợp những quốc gia thực hiện quản lý ngân sách theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn hoặc thực hiện cam kết chi thì việc quyết toán cũng sẽ thực hiện theo niên độ ngân sách. Việc áp dụng khuôn khổ chi tiêu trung hạn hay các khoản chi cam kết chỉ thực hiện đối với việc lập kế hoặch ngân sách để đảm bảo tầm nhìn dài hạn đối với một ngân sách hiệu quả mà thôi. Với các khoản chi cam kết là những khoản chi sẽ được thực hiện trong năm kế hoạch hoặc một số năm tiếp theo với những nhiệm vụ chi nhất định. Tuy nhiên khi quyết toán các khoản chi cam kết sẽ phát sinh theo từng niên độ ngân sách do vậy việc quyết toán sẽ được thực hiện theo từng niên độ. Kết thúc niên độ, Chính phủ phải chỉ đạo việc lập quyết toán ngân sách để đánh giá lại việc thực hiện ngân sách và chính sách ngân sách đã thực hiện trong năm ngân sách. Qua quyết toán niên độ sẽ là điều kiện nhìn nhận lại các sự kiện ngân sách đã qua kể cả các khoản chi cam kết và khuôn khổ chi tiêu trung hạn.

Nguyên tắc công khai, minh bạch

Do bản chất của NSNN là hệ thống các quan hệ kinh tế giữa nhà nước với các tổ chức, cá nhân. Nguồn thu của NSNN được hình thành chủ yếu từ việc thực hiện nghĩa vụ thu nộp của các tổ chức, cá nhân theo luật định. Chi của NSNN lại chủ yếu phục vụ cho việc cung cấp hàng hoá công cộng và thực hiện chức năng kinh tế của nhà nước. NSNN có tác động và chi phối mạnh mẽ đến các mặt hoạt động xã hội thậm chí đến từng gia đình thông qua việc nhận lương của công chức nhà nước, phúc lợi công cộng và các khoản an sinh xã hội. Chính vì vậy khi quyết toán phải đảm bảo tính minh bạch để có sự tham gia kiểm soát đối với hoạt động ngân sách. Để quyết toán NSNN của một quốc gia đảm bảo tính minh bạch, cần đạt được một số điều kiện sau:

(i) Tính rõ ràng về vai trò và trách niệm của Chính phủ: nghĩa là trách nhiệm của Chính phủ cần được phân định rõ ràng và phải chịu trách nhiệm về các hành động của mình đối với các hoạt động ngân sách đã diễn ra. Không có bất cứ lý do gì để chối bỏ trách nhiệm của mình về tình trạng quản lý ngân sách kể cả trường hợp đã kiểm toán. Chính phủ không thể viện lý do đã được kiểm toán mà chối bỏ trách nhiệm của mình đối với các hoạt động tài chính ngân sách đã qua. Ngoài ra cũng cần có cơ chế rõ ràng đối với các hoạt động ngân sách và các hoạt động ngoài ngân sách. Các quỹ ngoài ngân sách cần được thực hiện quản lý theo những cơ chế nhất định và phải được báo cáo kèm với hoạt động ngân sách. (ii) Thông tin cần được công bố rộng rãi: Công chúng phải được tiếp cận với các thông tin NSNN không chỉ với năm ngân sách quyết toán mà cả với các năm ngân sách đã qua, và chính sách ngân sách trong tương lai. Bên cạnh các thông tin về các hoạt động ngân sách của chính quyền trung ương còn có các thông tin về hoạt động ngân sách của các cấp chính quyền địa phương và được trình bày với tình hình tài chính của Chính phủ chung. Báo cáo ngân sách hàng năm phải được công bố và kèm theo đó là các báo cáo về các khoản có quan hệ mật thiết với ngân sách như các khoản nợ, các khoản chi tiêu qua thuế và các hoạt động gián tiếp ngoài ngân sách. (iii) Lập và thực hiện và báo cáo ngân sách một cách công khai: Tài liệu về ngân sách cần quy định rõ các mục tiêu chính sách tài chính, khuôn khổ kinh tế vĩ mô cơ sở chính sách ngân sách và các rủi ro tài chính có thể xác định được. Khi báo cáo cần phải báo cáo về cơ sở kế toán ngân sách: cơ sở tiền mặt hay dồn tích và các chuẩn mực kế toán được áp dụng để lập và trình bày báo cáo. (iv) Đảm bảo tính trung thực và toàn diện, nghĩa là phải được kiểm tra độc lập và công khai. Theo đó một cơ quan kiểm toán quốc gia hoặc một tổ chức tương đương được cơ quan lập pháp bổ nhiệm có trách nhiệm báo cáo kịp thời cho cơ quan lập pháp và công chúng về tính trung thực của các thông tin tài chính và các tài khoản của Chính phủ. Hoạt động này do cơ quan KTNN đảm nhận để kiểm tra, xác nhận độ tin cậy của thông tin, tính tuân thủ pháp luật, tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong quản lý và sử dụng NSNN.

Nguyên tắc lập quyết toán từ cơ sở

Để thực hiện quyết toán NSNN theo số thực thu, thực chi thì một nguyên tắc đặt ra là quyết toán NSNN phải được lập và tổng hợp từ cơ sở. Đa số các nước đều quy định việc lập quyết toán được thực hiện từ cơ sở có nghĩa là từ đơn vị sử dụng ngân sách. Các đơn vị thụ hưởng ngân sách chịu trách nhiệm lập báo cáo sử dụng ngân sách trong phạm vi đơn vị mình gửi cơ quan cấp trên. sau khi xem xét tính chính xác, mức độ đầy đủ của số liệu quyết toán của các đơn vị cơ sở, cơ quan cấp trên tổng hợp lập quyết toán ngân sách của cơ quan mình. Cơ quan Tài chính sau khi thẩm định số liệu sẽ tổng hợp lập quyết toán ngân sách trong phạm vi mình phụ trách. Đối với ngân sách địa phương sẽ trình chính quyền địa phương để trình cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương phê chuẩn. Bộ Tài chính có trách nhiệm tổng hợp quyết toán ngân sách của chính quyền trung ương và địa phương để hình thành NSNN. Đối với một số quốc gia, nhất là các quốc gia theo hình thức liên bang, thực hiện chế độ phân cấp rộng rãi, ngân sách của các cấp tách rời nhau. Bộ Tài chính chỉ lập quyết toán của nhà nước trung ương trình Nghị viện. Quyết toán ngân sách địa phương (các Bang) do Quốc hội bang quyết định và phê chuẩn.

Nguyên tắc hạn định (nguyên tắc thực thanh thực chi)

Nguyên tắc hạn định được hiểu là chỉ đưa vào quyết toán NSNN các khoản thực thu, thực chi. Đối với các khoản chưa dùng hoặc không dùng đến không được quyết toán. Các khoản thu quyết toán là các khoản đã thực thu vào quỹ ngân sách, không hạch toán và quyết toán đối với các khoản thu chưa phát sinh hoặc phát sinh nhưng chưa được huy động. Với các khoản chi, chỉ hạch toán và quyết toán với các khoản xuất quỹ ngân sách và chi cho các nhiệm vụ đã được xác định. Với các khoản đã xuất quỹ ngân sách nhưng chưa thực hiện phải nộp hoàn trả và không tính vào quyết toán. Tuy nhiên, hiện nay nhiều quốc gia đã quan niệm nguyên tắc này tương đối khác, nhất là những quốc gia áp dụng nguyên tắc hạch toán kế toán theo cơ sở dồn tích. Theo cơ sở dồn tích, các khoản thu được xác định và quyết toán khi phát sinh nghĩa vụ nộp thuế (có thông báo của cơ quan thuế) sẽ được hạch toán là thu NSNN. Các khoản chi là những khoản cam kết của chính phủ hoặc cơ quan nhà nước trong năm ngân sách (kể cả các khoản chưa xuất khỏi quỹ ngân sách) như các khảon lãi vay phải trả chẳng hạn sẽ được hạch toán là chi ngân sách nhưng trên thực tế chưa chi. Từ quan niệm khác về cách thức hạch toán nên nguyên tắc này cho đến nay sẽ không còn đúng với quyết toán NSNN của nhiều nước. Tuy nhiên những nước theo đuổi cách thức quản lý ngân sách theo quan niệm truyền thống (Việt Nam là một ví dụ) thì nguyên tắc này vẫn đúng và được đề cao.

Thực hiện nguyên tắc này đảm bảo cho quyết toán phản ánh số thực thu, chi của nhà nước trong năm ngân sách. Tránh tình trạng các khoản xuất quỹ ngân sách nhưng chưa được thực hiện tại các đơn vị sử dụng ngân sách. Trong một số trường hợp tạo nên các quỹ tiền tệ có nguồn gốc từ NSNN chưa sử dụng tại các cơ quan, đơn vị và điều này cũng phản ánh sai lệch tính tuân thủ trong việc thực hiện ngân sách đã được Quốc hội quyết định. Các khoản tiền chưa sử dụng nếu không được loại trừ khi quyết toán cũng sẽ làm sai lệch tính hiệu lực, hiệu quả khi đánh giá việc quản lý, sử dụng NSNN.

Xem thêm:

Khuyến nghị của Công ty Luật TNHH Everest

  1. Bài viết trong lĩnh vực nêu trên được luật sư, chuyên gia của Công ty Luật TNHH Everest thực hiện nhằm mục đích nghiên cứu khoa học hoặc phổ biến kiến thức pháp luật, hoàn toàn không nhằm mục đích thương mại.
  2. Bài viết có sử dụng những kiến thức hoặc ý kiến của các chuyên gia được trích dẫn từ nguồn đáng tin cậy. Tại thời điểm trích dẫn những nội dung này, chúng tôi đồng ý với quan điểm của tác giả. Tuy nhiên, quý Vị chỉ nên coi đây là những thông tin tham khảo, bởi nó có thể chỉ là quan điểm cá nhân người viết.
  3. Trường hợp cần giải đáp thắc mắc về vấn đề có liên quan, hoặc cần ý kiến pháp lý cho vụ việc cụ thể, Quý vị vui lòng liên hệ với chuyên gia, luật sư của Công ty Luật TNHH Everest qua Tổng đài tư vấn pháp luật: 1900 6198, E-mail: info@everest.org.vn.
Hồ Thị Ngọc Ánh

Hồ Thị Ngọc Ánh

https://luatcongty.vn Hồ Thị Ngọc Ánh là chuyên viên pháp lý của một công ty luật tại Hà Nội. Hiện tại Ngọc Ánh cũng đang là content editor của website luatcongty.vn

TVQuản trị viênQuản trị viên

Xin chào quý khách. Quý khách hãy để lại bình luận, chúng tôi sẽ phản hồi sớm

Trả lời.
Thông tin người gửi
Bình luận
Nhấn vào đây để đánh giá
024 66 527 527
0.72672 sec| 1051.289 kb